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云南省农村扶贫开发纲要 (2011—2020年)
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云南省农村扶贫开发纲要 (2011—2020年)


 为进一步加快贫困地区发展,集中力量打好新一轮扶贫攻坚战,加快建设我国面向西南开放重要桥头堡,实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标,根据《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》,结合云南实际,特制定本纲要。

一、扶贫开发的重要性和紧迫性

(一)扶贫开发取得巨大历史成就。进入新世纪以来,在党中央、国务院的正确领导下,在中央定点扶贫单位、上海市和社会各界的大力支持下,省委、省政府高度重视扶贫开发工作,团结带领广大干部群众艰苦奋斗,不断创新扶贫开发方式,千方百计加大贫困地区投入力度,广泛动员社会各界扶贫济困,扶贫开发取得了巨大成就。10年来,累计投入专项财政扶贫资金216亿元,减少农村贫困人口697万人,深度贫困人口由337.5万人下降到160.2万人。贫困地区农民人均纯收入由1100元增加到3109元,人均GDP由2207元提高到8590元,人均地方财政收入由120元提高到546元。贫困地区基础设施明显加强,社会事业加快发展,生态环境不断改善,最低生活保障制度基本建立,贫困问题得到有效缓解,特殊困难群体和区域脱贫进程持续加快,创造了具有云南特点的扶贫开发模式,为促进我省经济发展、政治稳定、民族团结、边防巩固、社会和谐发挥了重要作用。

(二)扶贫开发任务依然十分艰巨。我省扶贫开发虽然取得显著成效,但制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在,农村贫困人口数量依然庞大,深度贫困人口比重依然很高,集中连片特殊困难地区(以下简称连片特困地区)贫困问题依然凸显,边境和民族贫困问题依然严峻,贫富差距扩大趋势依然持续,贫困地区经济发展与生态保护的矛盾依然突出,贫困问题仍旧是制约我省科学发展和谐发展跨越发展的重要瓶颈。全省有73个国家扶贫开发工作重点县(以下简称重点县)和7个省级重点县,连片特困地区涉及85个县(市、区)。按照农民人均纯收入2300元(2010年不变价)的新国家扶贫标准,我省贫困人口将超过1500万人,其中仍有深度贫困人口160.2万人,是我省扶贫攻坚最难啃的“硬骨头”。扶贫开发工作仍然是全省经济社会发展最大的难点、最突出的重点之一,仍然是一项长期而重大的历史任务。

(三)坚定不移打好扶贫攻坚战。消除贫困、改善民生、实现共同富裕,是社会主义的本质要求。加快扶贫开发进程,是深入贯彻落实科学发展观的必然要求,是坚持以人为本、执政为民的重要体现,是统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小发展差距、促进全体人民共享改革发展成果的重大举措,是全面建设小康社会、构建和谐社会的迫切需要,是建设开放富裕文明幸福新云南的重大任务,是各级党委、政府义不容辞的责任和神圣使命,事关巩固党的执政基础,事关国家的长治久安,事关民族团结和边疆稳固,事关云南现代化建设的全局。2011年至2020年是我省全面建设小康社会的关键期,是加快扶贫开发进程的战略机遇期,是集中攻坚解决深度贫困问题的决战期,扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入解决深度贫困问题、巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小贫富差距、构建和谐社会的新阶段。国家打好新一轮扶贫攻坚战和深入推进西部大开发的重大战略举措,我省建设绿色经济强省、民族文化强省和中国面向西南开放重要桥头堡的跨越式推进,贫困地区广大干部群众更加强烈的脱贫致富愿望,为扶贫开发创造了前所未有的有利条件。各级党委、政府必须以高度的政治责任感和强烈的历史使命感,把扶贫开发作为推动云南跨越发展,实现“四个翻番”、“两个倍增”的重要战略支撑和重大举措,作为统筹城乡、促进区域协调发展、构建和谐社会的重要平台和关键抓手,进一步坚定信心、明确思路,锁定目标、落实责任,以更大的决心、更强的力度、更有效的举措,举全省之力打好新一轮扶贫攻坚战,让各族贫困群众尽快脱贫致富,确保与全国人民一道共同实现全面小康。

二、新阶段扶贫开发的总体要求

(四)指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,紧紧围绕“两强一堡”战略目标,坚持政府主导,坚持统筹发展,加大投入力度,把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务,把乌蒙山区、石漠化地区、滇西边境山区以及藏区等连片特困地区作为主战场,以改善民生为根本,以奋力跨越为关键,以专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫为支撑,加强基础设施建设,加大产业培植力度,加快劳动者素质提高,更加注重转变经济发展方式,更加注重增强扶贫对象自我发展能力,更加注重基本公共服务均等化,更加注重解决制约发展的突出问题,巩固提升扶贫成果,突出解决深度贫困问题,全面推进扶贫对象脱贫致富,努力促进开放富裕文明幸福新云南建设。

(五)工作方针。坚持开发式扶贫方针,把扶贫开发与新农村建设、扶贫开发与发展特色产业、扶贫政策与农村低保制度、项目扶持与提高发展能力、常规扶贫与连片特困地区开发、专项扶贫与强农惠农政策、政府主导与社会帮扶、自身努力与争取支持有机结合起来。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径,鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困。把社会保障作为解决温饱的基本手段,逐步完善保障体系。

(六)基本原则

——政府主导,分级负责。各级党委、政府对扶贫开发工作负总责,把扶贫开发纳入经济和社会发展战略及总体规划,实行扶贫开发目标责任制,建立健全考核奖惩制度,确保扶贫开发各项任务落到实处。

——瞄准对象,突出重点。瞄准贫困对象,突出重点区域,锁定扶贫开发目标,把边远、少数民族、贫困地区深度贫困群体作为重点,在资金项目、政策措施方面给予优先支持、重点倾斜。

——综合开发,整体推进。以发展特色产业、改善生产生活条件、增强自我发展能力为重点,以连片特困地区、重点县、贫困乡(镇)、贫困村规划为平台,实施山水林田路电气房综合治理,促进基本公共服务均等化,整体推进综合扶贫开发。

——部门协同,合力攻坚。各行业部门根据扶贫开发总体要求,结合各自职能,落实部门责任,在制定政策、编制规划、分配资金、实施项目时向贫困地区倾斜,合力推进贫困地区经济社会协调发展。

——以人为本,科学发展。正确处理扶贫开发与生态建设、环境保护的关系,充分发挥贫困地区资源优势,增强自我发展能力,发展环境友好型产业,重视计划生育工作,提升贫困人口素质,使经济社会发展与人口资源环境相协调。

——因地制宜,分类指导。根据连片特困地区、贫困乡(镇)、贫困村社、扶贫对象的贫困特征和致贫因素,突出针对性、操作性和实效性,实行差异化扶持措施。

——改革创新,扩大开放。创新扶贫开发机制,提高扶贫开发工作质量和水平。在着力解决农村贫困问题的同时,超前谋划城镇化、工业化进程中农村贫困人口变为城市贫民的问题。围绕桥头堡建设,通过“走出去、引进来”,有序开展与周边国家的减贫项目合作。

——社会帮扶,自力更生。充分调动社会各界参与扶贫开发的积极性,完善帮扶机制,拓展帮扶领域,扩大帮扶规模,提高帮扶水平。尊重扶贫对象主体地位,激发贫困地区内在活力,充分发挥其主动性和创造性。

(七)总体目标。到2015年,贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全省平均水平,不低于当地经济发展速度,贫困人口大幅减少,基本实现扶贫对象有饭吃、有水喝、有房住、有学上、有医疗、有产业。到2020年,基本解决深度贫困问题,基本解决连片特困地区贫困问题,稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房,贫困自然村村内通硬化道路、户户通电、通广播电视、通电信网络,贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全省平均水平,城乡收入差距力争控制在3∶1,基尼系数控制在0.38以内,发展差距逐步缩小。

(八)扶持重点

——瞄准贫困对象。将农民人均纯收入低于国家扶贫标准,具备劳动能力的农村人口作为扶贫开发工作的主要对象。健全扶贫对象识别机制,瞄准贫困地区和群体,坚持先难后易,实行贫困人口首扶制度,把着力点放在帮助最困难地区和最困难群众的脱贫发展问题上,确保扶贫资金真正用于贫困群众的脱贫致富。

——突出重点区域。以乌蒙山区、石漠化地区、滇西边境山区、藏区四个连片特困地区为主战场,把连片特困地区扶贫攻坚作为新阶段扶贫开发整体布局的核心,作为建设开放富裕文明幸福新云南的重大任务,着力推进兴边富民行动,以资源大整合、社会大参与、群众大发动、连片大开发为主要方式,把解决与扶贫对象脱贫致富密切相关的进村入户项目和解决制约贫困群众可持续脱贫、贫困地区可持续发展的区域性问题紧密结合起来,以区域发展带动扶贫开发,以扶贫开发促进区域发展,坚持“雪中送炭、突出重点”的原则,集中实施一批教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程,积极推进产业连片开发,基础设施连片建设,村容村貌连片整治,大力改善生产生活条件,培育壮大一批特色优势产业,加快区域重要基础设施建设步伐,加强生态建设和环境保护,着力解决制约区域可持续发展的瓶颈问题,着力解决制约贫困群众可持续脱贫致富的主要矛盾,促进基本公共服务均等化,从根本上改变连片特困地区面貌。针对片区人口资源环境状况、经济社会发展情况、贫困特征及致贫因素,突出重点,分区施策,科学制定连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划,集中力量,整体推进,连片开发。乌蒙山区要突出解决资源承载过重的问题,切实加大农村剩余劳动力的培训、转移力度和农田水利建设,努力提高土地综合生产能力和促进生态环境改善,拓展扶贫对象生存和发展空间。石漠化地区要突出以石漠化治理为重点的土地整治和生态恢复建设,着力解决缺土少水等制约脱贫发展的瓶颈。滇西边境山区要突出优势特色产业培育和劳动者素质的提升,加快“兴边富民”工程建设进程。藏区要突出生态环境的保护和贫困农民生活的改善,推进跨越式发展。在连片特困地区实施100个特困乡(镇)整乡推进建设, 100个连片开发特色优势产业发展项目。各地可自行确定若干连片特困地区,统筹资源给予重点扶持。

——优先扶持群体。瞄准160.2万深度贫困群体,打好深度贫困群体扶贫攻坚战。优先解决连片特困地区深度贫困群体贫困问题,继续实施人口较少民族发展规划,巩固提升莽人、克木人、苦聪人帮扶成果,继续推进独龙族、瑶族山瑶支系综合扶贫开发,加大特困民族重点帮扶力度。把农村贫困少数民族群众、妇女儿童、有劳动能力残疾人纳入扶贫规划。

(九)主要任务

——打好基础设施改善攻坚战。到2015年,贫困地区完成660万亩中低产田地改造,建成130万件以上“五小水利”工程,推动基本农田和农田水利设施有较大改善,保障人均基本口粮田,使高稳产农田累计达到2900万亩;累计解决1000万农村人口饮水安全问题,基本解决农村饮水安全问题;全面解决贫困地区无电行政村用电问题、基本解决边远少数民族贫困地区深度贫困群体用电问题;贫困地区县城通二级或二级以上高等级公路,实现乡(镇)100%通沥青(水泥)路、通客运班车,行政村100%通公路、70%以上通硬化路、80%以上通客运班车;完成农村困难家庭危房改造100万户。到2020年,贫困地区高稳产农田面积累计达到3300万亩,农田水利基础设施建设水平明显提高;农村饮水安全保障程度和自来水普及率进一步提高;全面解决无电人口用电问题;实现全部行政村通水泥(沥青)路,村庄内道路硬化率达到85%以上,实现村村通班车,全面提高农村公路服务水平和抗灾能力;消除农村危房和人畜共居住房。

——打好优势产业培育攻坚战。到2015年,在贫困地区培育10个以上农产品年销售收入超30亿元的农产品加工大县,10户年销售收入超10亿元的扶贫龙头企业,省级扶贫龙头企业达到100户。贫困地区分别新增经济林果2000万亩、经济作物2000万亩以上,出栏大牲畜1000万头以上,提高特色产业发展质量和效益,力争实现1户1项增收项目。到2020年,实现县有支柱产业、乡有主导产业、村有骨干产业、户有增收项目,初步构建特色支柱产业体系。

——打好社会事业发展攻坚战。到2015年,贫困地区学前三年教育毛入园率达到40%以上,九年义务教育巩固率达到80%以上,高中阶段毛入学率达到70%以上,合理确定普通高中和中等职业学校招生比例,保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当,实现贫困农户户均有1人以上科技明白人,有条件的户均培训转移劳动力1人,扫除青壮年文盲;贫困地区县、乡、村三级医疗卫生服务网基本健全,县级医院的能力和水平明显提高,每个乡(镇)有1所政府举办的卫生院,每个行政村有卫生室,新型农村合作医疗参合率稳定在95%以上,门诊统筹全覆盖基本实现,逐步提高儿童重大疾病的保障水平,重大传染病和地方病得到有效控制,力争每个乡(镇)卫生院有1名全科医生;基本建立广播影视公共服务体系,20户以下已通电自然村广播、电视实现全覆盖,力争实现人口30万以上县有1家数字电影院,每个贫困行政村每月放映1场数字电影,行政村基本通宽带,自然村和交通沿线通信信号基本覆盖,农业信息服务覆盖所有的县、乡(镇)和90%以上的行政村;农村最低生活保障制度、五保供养制度和临时救助制度进一步完善,实现新型农村社会养老保险制度全覆盖;力争重点县人口自然增长率控制在7‰以内,出生婴儿性别比降至108左右,出生缺陷发生率逐步降低,婴儿死亡率和孕产妇死亡率下降,人口素质明显提高。到2020年,义务教育水平进一步提高,基本普及学前教育,普及高中阶段教育,加快发展远程继续教育和社区教育;贫困地区群众享受更加均等的公共卫生和基本医疗服务;健全农村公共文化服务体系,基本实现每个重点县有图书馆、文化馆,乡有综合文化站,村有文化活动室;健全完善广播影视公共服务体系,全面实现广播电视“户户通”,农民文化素质教育网络培训学校“村村有”,自然村基本实现通宽带,以公共文化建设促进农村廉政文化建设;农村社会保障和服务水平进一步提升;重点县低生育水平持续稳定,逐步实现人口均衡发展。

——打好生态修复攻坚战。到2015年,贫困地区森林覆盖率比2010年底增加2个百分点。到2020年,森林覆盖率比2010年增加5个百分点,石漠化得到有效治理,生态安全屏障作用不断巩固。

三、重点突出专项扶贫

(十)整村推进。按照一次规划、分步实施、因地制宜、分类指导的要求,实施5万个贫困村的整村推进。以贫困村为单元,结合村镇建设规划,在充分尊重群众意愿的基础上,科学制定村级规划。有条件的地方要适当集中村落,对规模较小的村进行有计划的撤并。要统筹各类涉农资金和社会帮扶资源,集中投入,实现水、电、路、气、房和优美环境 “六到农家”,发展特色支柱产业,增加集体经济收入,夯实群众增收基础。加强整村推进后续管理,建立健全新型社区管理和服务体系,巩固提高整村推进成果。

(十一)产业扶贫。把一家一户特色小产业的建设与区域性主导产业的发展紧密结合起来,完善产业项目支撑体系,建立产业大发展、资源大开发带动贫困群众增收致富的联动机制。加大财政专项扶贫和贴息资金投入力度,扩大到户贷款和项目贷款规模,金融信贷投入向贫困地区倾斜。积极引进和扶持扶贫龙头企业发展,强化企业与农户的利益联结机制,积极支持各种类型的农民专业合作组织发展,壮大集体经济,扩大贫困村互助资金规模,培育农村经纪人,解决贫困农户发展产业缺资金、缺技术、缺市场信息的难题,提高产业发展的组织化程度,增强农户参与市场竞争和自我发展的能力,扶持带动贫困农户打牢脱贫致富基础,实现持续稳定增收。

(十二)易地搬迁。对基本丧失生存条件、资源负载过重、发展空间狭小等就地难以可持续解决温饱的群众,在充分尊重贫困群众意愿和保障搬迁群众基本生产生活条件的前提下,就近就便,采取小规模集中和插花安置的方式,完成易地扶贫搬迁70万人,改善移民的发展环境和条件,确保搬得出、稳得住、能发展、可致富。有条件的地方,按照“移民就路、移民就市、移民就富”的原则,结合山地城镇建设,引导搬迁农户向中小城镇、工业园区移民,并通过创造就业机会,提高移民就业能力,使其在城镇安居乐业。

(十三)就业促进。按照“就业导向、技能为本”的原则,继续实施“雨露计划”,完成贫困劳动力培训200万人,其中技能培训160万。重点扶持农村贫困家庭“两后生”继续接受正规职业教育和中长期技能培训。以增强贫困农民创业就业能力为重点,创新培训方式,加大培训力度。积极支持、鼓励发展个体、微型、中小企业,带动就业,增加收入。把外输与内转有机结合起来,促进贫困劳动力就地就近转移就业,鼓励支持贫困农民返乡创业就业。开展理财培训,提高贫困农民理财意识,促进财产性增收。

(十四)以工代赈。大力实施以工代赈,有效改善贫困地区耕地(草场)质量,稳步增加有效灌溉面积;加强乡村(组)道路和人畜饮水工程建设,开展小流域治理,增强农村基础设施抵御自然灾害能力,不断夯实发展基础。

(十五)兴边富民扶贫。以解决边境地区和广大边民的特殊困难问题为重点,继续实施“兴边富民”工程,支持边境贸易发展和区域经济协作,促进边境地区加快发展,帮助边民尽快脱贫致富。继续实施兴边富民整村推进综合扶贫计划,着力夯实边境一线贫困村可持续脱贫致富基础。

(十六)老区建设。制定革命老区综合发展规划,统筹协调各类扶贫资源,对贫困地区革命老区县给予重点扶持。继续安排专项资金,重点解决革命老区最薄弱、最亟需和老区人民最期盼的问题。积极利用彩票公益金支持革命老区开发建设。因地制宜发展红色旅游。充分发挥老促会的积极作用。

(十七)扶贫试点。创新扶贫开发机制,针对特殊情况和问题,积极开展统筹城乡、以工促农、以城带乡促进扶贫开发试点,推进地方病防治与扶贫开发结合、灾后恢复重建以及其他特困区域和群体扶贫试点,扩大连片开发、科技扶贫等试点。

四、着力强化行业扶贫

(十八)完善跨部门协同扶贫工作机制。各行业部门要把推动贫困地区发展环境和条件持续改善作为本行业发展规划的重要内容,优先列入行业规划计划,做到项目优先安排、资金优先保障、措施优先落实,确保各项帮扶措施落实到位和本行业扶贫开发任务圆满完成。以扶贫规划为载体,按照“统一规划、集中使用、用途不变、各负其责、优势互补、各记其功、形成合力”的原则,建立协同扶贫工作机制,形成多部门协作、多渠道投入、多措施并举、多层次推动的合力扶贫攻坚新格局。

(十九)特色优势产业扶贫工程。按照主体功能区规划,依托贫困地区生态环境和自然资源优势,优化布局,调整结构,大力发展高原特色农业,推进山区综合开发,积极发展新兴产业,有序承接产业转移。完善农村社会化服务体系,提升农业产业化经营水平,改善生产条件,提高设施装备水平,加快现代农业建设。大力扶持建设各类批发市场和边贸市场。加大科技扶贫力度,完善贫困地区新型科技服务体系,加快科技攻关和科研成果转化,积极推广良种良法,开展科技扶贫示范村和示范户建设。围绕做大做强“云系”、“滇牌”名牌产品、主导产品、优势产品,培育壮大特色种植业、养殖业、加工业和旅游业,提高特色经济作物和生态牧业比重,推进中低产林改造和木本油料基地建设,加快第三产业发展,建立一、二、三产业协同拉动贫困群众增收的产业发展机制,逐步形成优势明显、市场广阔、带动性强、具有贫困地区特色的主导产业带和产业集群。加强粮食生产基地建设,确保粮食安全。建设养殖产品标准化生产基地,提高养殖产品有效供给能力。

(二十)基础设施扶贫工程。加强贫困地区土地整治,推进中低产田改造、“兴地睦边”和高产稳产农田建设。加快水源工程建设,抓好病险水库除险加固工程和灌溉排水泵站建设,继续加大“五小水利”建设。优先在贫困地区实施大中型灌区续建配套节水改造、干支渠防渗、田间渠系配套节水改造工程及中央财政小型农田水利重点县建设。加强农村饮水安全工程建设,大力推进农村集中式供水。加大农村电网升级改造和无电地区电力建设力度,实现城乡用电同网同价,提高民生用电保障水平。加快发展农村水电,积极开展水电新农村电气化县建设和小水电代燃料生态保护工程建设。加快贫困地区公路建设,以通乡通村油路工程为重点,不断提高农村公路通达率和通畅率。

(二十一)教育文化扶贫工程。优先在贫困地区普及学前教育,建设农村寄宿制学校,实施义务教育阶段薄弱学校改造计划,推进贫困地区中小学相对集中办学,方便学生就近入学。逐步提高农村中小学家庭经济困难寄宿生生活补助标准,全面推进连片特困地区农村义务教育学生营养改善计划试点。扩大贫困地区普通高中和职业教育规模,扩大普通高中家庭困难学生补助面,免除中等职业教育学校家庭经济困难学生学费,给予生活费、交通费等特殊补贴,继续落实国家助学金政策。关心特殊教育,加大对各级各类学校残疾学生的扶助力度。开展教育对口支援,发达地区对口支援贫困地区,大中专院校定向招收贫困地区学生,加大家庭经济困难大学生资助力度。开展农村实用技术和劳动力转移培训,加大实施农村新成长劳动力免费劳动预备制培训。优先在贫困地区推进综合性社区文化中心(文化室)和村文化室建设,继续实施广播电视“村村通”、文化信息资源共享、农民文化素质教育网络培训学校“村村有”、“文化大篷车送戏行”、农村电影放映、农家书屋、“七彩云南全民健身”、文化惠民“春雨工程”等建设任务。普及信息服务,优先实施贫困地区村村通有线电视、电话、互联网工程,推进广电、电话、互联网“三网融合”。加快农村邮政网络建设。

(二十二)公共卫生与人口服务扶贫工程。提高贫困地区新型农村合作医疗和医疗救助保障水平。进一步健全贫困地区县级医院为龙头、乡(镇)卫生院为骨干、村级卫生室为基础的医疗卫生服务体系,改善医疗与康复服务设施条件,提高乡村医生公共服务补助标准。加大地方病和结核病、疟疾等重大疾病防控,加强艾滋病防治,做好残疾预防。加强贫困地区妇幼保健机构能力建设。继续实施万名医师支援农村卫生工程,组织城市医务人员到农村开展诊疗服务、临床教学、技术培训等多种形式的帮扶活动,逐步提高贫困地区县医院和乡(镇)卫生院的技术水平和服务能力。加强贫困地区人口和计划生育工作,进一步落实农村计划生育家庭奖励扶助制度、“少生快富”工程等特别扶助制度,充实完善“奖优免补”政策,加快建立“半边户”奖励制度和手术并发症救助制度,加大对计划生育扶贫对象的扶持力度,加强流动贫困人口计划生育服务管理。

(二十三)民生保障扶贫工程。逐步提高农村最低生活保障和五保供养水平,把深度贫困人口全部纳入最低生活保障,保障没有劳动能力和生活常年困难农村人口的基本生活,逐步提高补助标准,实现应保尽保。新增社会保障投入向农村尤其是贫困地区倾斜。健全自然灾害应急救助体系,完善受灾群众生活救助政策。加快新型农村社会养老保险制度覆盖进度,支持贫困地区加强社会保障服务体系建设。加快农村养老机构和服务设施建设,支持贫困地区建立健全养老服务体系,解决广大老年人养老问题,尤其是贫困老年人生活问题。支持贫困地区建立残疾人托养服务体系,解决智力障碍、精神病人和重度残疾人的托养问题。做好村庄规划,优化居民点布局,以新农村重点村建设、农村危旧房改造及地震安居工程、扶贫安居、游牧民定居及灾区民房恢复重建为重点,帮助贫困户解决基本住房安全问题。完善农民工就业、社会保障及户籍制度改革等政策。

(二十四)生态建设扶贫工程。加大贫困地区退耕还林、退牧还草、水土保持、天然林保护等重点生态修复工程建设力度。加强贫困地区石漠化综合治理、干热河谷生态恢复。加快贫困地区可再生能源的开发利用,因地制宜发展小水电、太阳能、风能、生物质能。加强以农村户用沼气池、畜禽养殖场大中型沼气池为重点的农村能源建设。继续实施好村容村貌整治。实施农村清洁工程,加快改水、改厨、改厕、改圈,推进农村污水处理、垃圾处理设施建设和农村美化、绿化、亮化工程,推进农村环境综合治理。加强防灾减灾预防体系建设,加大泥石流、山体滑坡、崩塌等地质灾害防治力度,重点抓好灾害易发区内的监测预警、搬迁避让、工程治理等综合防治措施。加强贫困地区生物多样性保护,合理开发利用水土资源,保护生态环境,恢复生态功能,促进贫困地区环境、经济、社会协调发展。

五、巩固完善社会扶贫

(二十五)加强定点扶贫。坚持和完善党政机关、企事业单位和群众团体定点帮扶制度,继续扩大帮扶单位范围,财务独立核算的副厅级以上单位及新增加的国有企业和国有控股企业均应承担定点扶贫任务。做到定点扶贫单位对重点县和连片特困地区涉及县全覆盖。各定点扶贫单位要积极筹措定点扶贫资金,定期选派德才兼备、具有发展潜力和培养前途的优秀中青年干部定点挂职扶贫。地方各级党政机关要根据当地实际,切实做好定点扶贫工作。结合定点帮扶工作,开展 “四群”教育、“三深入”活动,为贫困群众办实事解难事。

(二十六)推进沪滇对口帮扶合作。按照 “提质、提速、提效”的总体要求,科学谋划沪滇对口帮扶合作,不断创新对口帮扶合作新思路、新举措和新机制,完善对口帮扶资金投入稳步增长机制,拓展对口帮扶合作新领域,深化对口地区和部门间的对口帮扶与合作。

(二十七)发挥驻军和武警部队的作用。本着就地就近、量力而行、有所作为的原则,充分发挥部队组织严密、突击力强和人才、科技、装备等优势,进一步发动驻滇部队参与驻地定点扶贫工作,实现军地优势互补,驻滇部队师以上单位均应参加定点扶贫。

(二十八)建立企业参与扶贫机制。引导和鼓励企业参与扶贫开发,搞好村企共建、结对帮扶、项目投资发展等帮扶活动,鼓励非公企业加大扶贫投入力度,并按照有关规定落实优惠措施。

(二十九)动员社会参与扶贫。动员和鼓励社会组织及个人参与扶贫,积极倡导扶贫志愿者行动,鼓励工会、共青团、妇联、残联、工商联、科协、侨联等群团组织以及海外华人、华侨参与扶贫,充分发挥扶贫慈善组织的积极作用。

(三十)加强外资扶贫。拓宽渠道,加强扶贫领域的国际交流与合作,争取国际金融组织和外国政府贷款赠款,规范与境外非政府组织的扶贫合作。借鉴国际社会减贫理论和实践,共享减贫经验,探索内外资合作扶贫新模式,提高外资扶贫水平。

六、创新扶贫开发政策措施

(三十一)政策体系。各级各部门要用足用好国家扶持政策,完善有利于贫困地区、扶贫对象发展的扶贫战略和政策体系,健全有利于发挥专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫综合效益的制度体系,巩固和发展“政府主导、部门协同、定点扶贫、对口帮扶、社会参与、群众主体”的大扶贫工作格局。对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目,进行贫困影响评估。继续做好连片特困地区以外重点县、贫困乡(镇)、贫困村的扶贫工作,原定重点县扶持政策保持不变。制定鼓励重点县加快经济发展、增加群众收入、减少贫困人口、争先进位的激励政策,实现重点县数量逐步减少。脱帽重点县原有支持力度不减。

(三十二)财税政策。根据扶贫标准提高、帮扶对象增多和帮扶难度加大的客观实际,大幅度地增加财政扶贫资金的投入。调整财政资金支出结构,建立各级财政扶贫资金投入稳定增长机制,按照不低于地方财政一般预算收入的增长比例增加扶贫投入,新增财政扶贫资金主要用于深度贫困群体帮扶和连片特困地区扶持。进一步加大对贫困地区的转移支付力度和民生改善投入力度,逐步降低扶贫对象在教育、医疗和社会保障等方面的负担。加大对贫困地区的贷款贴息支持力度。建立资源税向贫困地区资源产地倾斜的分配制度,资源产地地方财政资源税新增部分,主要用于当地扶贫开发。对贫困地区国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目进口设备,在政策规定范围内,免征关税。国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营所得,依法享受“三免三减半”优惠。企业符合条件的技术转让所得,不超过500万元的部分,免征企业所得税;超过500万元的部分,减半征收企业所得税。引导和鼓励国有或国有控股企业按照上年度利润总额一定比例募集扶贫资金。动员鼓励非公企业捐资扶贫。企业用于扶贫事业的捐赠,符合税法规定条件的,可按照规定在所得税税前扣除。民政接收的捐赠和烟草、金融等企业的各类社会捐赠,要重点向贫困地区、贫困人口倾斜。各州(市)应本着“属地募集、属地受益”原则,积极动员当地企业参与扶贫攻坚。

(三十三)投资政策。各级基本建设支出要重点用于贫困地区基础设施、民生改善、社会事业、结构调整、生态保护等建设项目,加大对村级公路建设、农业综合开发、土地整治、小流域与水土流失治理、农村水电建设等的支持力度。

中央在贫困地区安排的公益性建设项目,取消县级以下(含县级)以及连片特困地区州(市)级配套资金。积极引导民间资本投入,创新直接融资方式,拓宽产业发展资金来源,鼓励多元资金投入扶贫开发。积极利用国际金融组织和外国政府优惠贷款。

(三十四)金融政策。完善扶贫贴息贷款激励政策,逐步提高贴息额度,延长贴息期限。积极推进贫困地区金融产品和服务方式创新,鼓励开展小额信用贷款。继续实施残疾康复扶贫贷款项目。引导民间借贷规范发展,多方面拓宽贫困地区融资渠道。灵活运用货币政策,引导和支持贫困地区县域法人金融机构加大信贷支持力度,鼓励和支持贫困地区县域法人金融机构将新增可贷资金70%以上留在当地使用。建立健全贷款风险补偿机制,鼓励贫困地区各级政府通过资本金注入和税费减免等方式,支持融资性担保机构从事中小企业、农业龙头企业担保业务。积极发展农村保险事业,鼓励保险机构在贫困地区建立基层服务网点。完善财政农业保险保费补贴政策。针对贫困地区特色主导产业,鼓励当地发展特色农业保险。

(三十五)产业政策。落实西部大开发各项产业政策。国家大型项目、重点工程和新兴产业要优先向符合条件的贫困地区安排。优先审批和核准省级权限范围内贫困地区的产业项目。制定贫困地区承接产业转移的优惠政策措施,引导劳动密集型产业向贫困地区转移。实行差别化的产业政策。对贫困地区特色优势产业项目给予倾斜,烟草等特色优势产业优先覆盖适宜烟叶生长的贫困地区。支持贫困地区资源合理开发利用,在保护生态环境的前提下,支持贫困地区合理有序开发利用矿产、水电资源,对贫困地区矿业与水电开发结合、技术水平先进的清洁载能工业给予优惠政策。建立贫困地区资源开发带动贫困群众脱贫致富的联结机制。加强贫困地区市场建设,加快贫困地区物流、信息流体系建设。

(三十六)土地政策。按照国家耕地保护和农村土地管理规定,对涉及扶贫开发项目的建设用地给予倾斜,新增用地指标优先满足贫困地区易地扶贫搬迁项目等建设用地需求,合理安排小城镇和产业聚集区建设用地。加大土地整治力度,在项目安排上,向有条件的重点县倾斜。在贫困地区稳步开展建设用地增减挂钩试点工作。鼓励通过市场化的耕地占补平衡模式,合理有序开发利用土地资源。建立贫困地区耕地保护补偿机制,满足确保粮食安全的基本用地需要。在土地征收中,可采用农民土地参股、效益提成等补偿形式,使失地农民的利益得到长期有效保障。对土地等要素资源相对丰富的地区,结合农村土地流转制度、集体林权制度等体制改革,积极探索增加财产性收入的扶贫开发新模式,采取承包、租赁、转包、参股等方式,加大土地集约化经营力度,推进集体林权等生产要素资本化运作,实行土地等生产要素流转最低保护价制度,增加农民家庭经营性收入和财产性收入。

(三十七)生态补偿政策。认真落实国家西部大开发生态补偿政策,按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则,建立健全生态补偿向贫困地区倾斜的长效机制,逐步扩大补偿范围,提高补偿标准。加大对贫困地区重点生态功能区的生态补偿力度。落实草原生态保护补助奖励政策。矿冶、水电、化工、旅游等资源型企业应拿出一定比例资金,专项用于贫困地区环境综合治理、生态补偿和解决因资源开发带来的民生问题。高度重视贫困地区的生物多样性保护。

(三十八)人才政策。制定引导鼓励大中专院校、科研院所、医疗机构为贫困地区定向培养人才的政策。引导大中专毕业生到贫困地区就业创业。积极组织教育、科技、文化、卫生等行业人员和志愿者到贫困地区服务。继续选派科技扶贫团、科技特派员到重点县和片区县工作。制定鼓励政策,对长期在贫困地区工作、实绩突出的干部,给予表彰并注意提拔使用,专业技术人员在职级晋升时,同等情况优先考虑。对定点扶贫和东西扶贫协作挂职干部要关心爱护,妥善安排他们的工作、生活,充分发挥他们的作用。落实完善贫困地区机关和事业单位人员的工资待遇政策,逐步提高工资水平,落实艰苦边远地区津贴动态调整制度。发挥创业人才在扶贫开发中的作用。加大贫困地区干部和农村实用人才的培训力度。实施贫困地区干部和扶贫系统干部培训规划及人才发展规划,为全面实现新阶段扶贫开发目标提供人才支撑。强化贫困地区党政领导干部和扶贫系统管理人才培养。贫困地区领导干部和扶贫部门干部的培训要纳入各级党政干部培训规划。

七、加强领导精心组织实施

(三十九)强化扶贫开发责任。坚持“省级统筹、州(市)负总责、县抓落实”的管理体制,建立片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制,实行各级党政一把手负总责、部门领导是行业扶贫第一责任人的扶贫开发工作责任制。特别是片区县和重点县要加强对扶贫开发工作的领导。进一步强化各级扶贫开发领导小组综合协调职能,加大政策统筹、资源整合力度,扎实推进各项工作。完善各级领导干部定点挂钩帮扶制度,省级领导挂钩到县,州(市)级领导挂钩到乡,县级领导挂钩到村,党员干部结对帮扶到户。

(四十)加强项目资金监管。完善扶贫资金和项目管理办法,建立健全协调统一的扶贫资金管理机制。按照“谁使用、谁负责”的原则,县(市、区)党委、政府对扶贫资金管理使用、安全运行、廉政情况负全责。严格执行扶贫项目资金公告公示、回补报账、项目验收、后续管理、督促检查等制度。强化扶贫绩效考评,把考评结果作为扶贫项目资金分配的重要依据,加大以奖代补力度,做到扶贫资金投入力度与农民增收挂钩,扶贫项目安排力度与扶贫对象数量减幅挂钩。深入推进廉洁扶贫行动,全面推行扶贫项目廉政承诺、廉政评议、贫困群众廉政评议员制,扎实推进阳光扶贫工程,大力开展廉政文化“七进”扶贫活动,拓宽监督渠道,筑牢上级监督、人大政协监督、部门监督、监察审计监督、群众监督和社会舆论监督“六道”防线。各级纪检监察部门对项目的实施管理要跟踪问效,全程监督。坚决查处挤占挪用、截留和贪污扶贫资金的行为。

(四十一)加强统计监测。健全扶贫开发信息和统计监测系统,不断加强扶贫统计和贫困监测规范化、制度化建设。强化扶贫统计监测管理责任,统计调查部门要组织实施好农村贫困监测统计调查,依法依规定期发布贫困监测数据,加强数据质量监控和对统计调查的统筹协调管理。各级扶贫部门要与发展改革、财政、国家调查、统计、民委、民政、审计、农业、残联等有关部门建立扶贫统计监测协作机制,共享信息。完善扶贫统计调查及监测经费保障制度,做好扶贫对象建档立卡动态管理工作,加快扶贫统计调查数据中心建设,及时客观反映贫困状况、变化趋势和扶贫开发工作成效,为党委、政府科学决策提供依据。

(四十二)加强基层组织建设。在贫困地区扎实开展“跨越发展先锋行动”,深化拓展“云岭先锋”工程、边疆党建长廊建设,把贫困地区基层党组织建设成为推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的坚强战斗堡垒。选好配强村级领导班子,以强村富民为目标,以强基固本为保证,积极探索发展壮大集体经济、增加村级集体积累的有效途径,拓宽群众增收致富渠道。把扶贫开发与基层组织建设有机结合起来,在贫困地区全面开展组织领富、党员带富、群众致富为主要内容的“创业致富先锋行动”。鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、退伍军人、大学毕业生、回乡创业青年到贫困村工作,帮助建班子、带队伍、抓发展。加强农村党风廉政建设。建立以乡(镇)、村、组“三级联治”为基本框架的乡村管理新模式,维护农村社会稳定。

(四十三)加强扶贫队伍建设。进一步强化各级扶贫机构及其职能,加强队伍建设,改善工作条件,提高管理水平,增强综合协调能力。各州(市)、县(市、区)要建立强有力的扶贫工作机构,并确保在机构设置、人员配备、经费保障等方面适应新阶段扶贫开发任务的需要。各级扶贫部门要大力加强思想、作风、廉政和效能建设,提高执行能力。

(四十四)建立激励约束机制。加强对扶贫开发工作的督促检查和考核评估。各级党委、政府督查部门要把纲要的贯彻作为重要督查事项,对工作不力,不能如期完成目标任务的有关责任人进行问责。层层签订扶贫开发目标管理责任状,明确重要政策措施的部门任务责任,完善扶贫开发目标责任考核奖惩办法,对扶贫对象数量减少、农民收入增幅、财政投入力度、收入差距控制、廉洁扶贫等情况进行重点考核,把考核结果作为州(市)、县(市、区)、乡(镇)工作业绩的重要标准,作为干部选拔任用的重要依据。

(四十五)加强扶贫研究和宣传工作。切实加强扶贫理论和政策研究,对全省扶贫开发实践进行系统总结,不断提高扶贫开发决策水平。制定农村扶贫开发条例,使扶贫工作走上法制化轨道。把扶贫开发纳入基本省情教育范畴,作为各级领导干部教育培训的重要内容和学校教育的参考资料。大力宣传扶贫开发政策、成就、经验和典型事迹,营造全社会参与扶贫的良好氛围。

(四十六)本纲要由省人民政府扶贫开发工作机构负责协调并组织实施。各州(市)、县(市、区)要根据本纲要,制定具体实施办法

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